Чудеса встречаются (АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ ДЛИТЕЛЬНОСТИ СОГЛАСОВАНИЯ И ВНЕСЕНИЯ ИЗМЕНЕНИЙ В РАБОЧУЮ ДОКУМЕНТАЦИЮ)
UPD:
Письмо Минстроя России от 02.07.2026 №40184-ЕБ/08
Автор рукописи "Пособие инженеру ПТО по исполнительной документации" https://t.me/PTOmanual
Когда-то написал работу «Анализ проблем длительности согласования и внесения изменений в рабочую документацию», которая заняла второе место на конкурсе статей в Строительном клубе. https://t.me/ConstructionClub/565
Кстати, кто желает - может поучаствовать (призовой фонд норм)
И вот недавно каким-то чудом эту статью Минстрой в своем письме разослали всем. Собственно, письмо и статья на суд пикабушников:)
А.С. Карпушкин
АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ ДЛИТЕЛЬНОСТИ СОГЛАСОВАНИЯ И ВНЕСЕНИЯ ИЗМЕНЕНИЙ В РАБОЧУЮ ДОКУМЕНТАЦИЮ
Ошибки оформления при согласовании и внесении изменений в рабочую документацию все еще являются одними из самых распространенных нарушений в сфере строительства. Статьей проанализированы законодательные основы, практика и проблематика проведения указанных процедур, а также даны предложения по сокращению их сроков.
Теоретическими методами проведен комплексный сравнительный анализ отечественной системы строительства в части процессов проектирования, ценообразования, государственной экспертизы, закупок, контрактации, строительства, авторского надзора, строительного контроля, ведения исполнительной документации, расчетов с подрядчиком и государственного строительного надзора.
Проведенный анализ показал наличие системных недочетов и коллизий отечественного законодательства не позволяющих оперативно согласовывать необходимые изменения в рабочей документации и корректировать ее на сдачу объекта в эксплуатацию, в том числе с применением технологий информационного моделирования.
С целью сокращения сроков согласования и внесения изменений в рабочую документацию предлагается внесение комплекса правок в соответствующее законодательство с целью формализации промежуточного документа с решением заказчика о согласовании. Также предложено заменить авторский надзор на проектное сопровождение строительства проектировщиком и разработку рабочей документации подрядной организацией.
Ключевые слова: проект, рабочие чертежи, исполнительная документация, сметы, согласование, решение, внесение изменений, корректировка, модификация, ордер, запрос, предложение, ТИМ.
Основной частью исполнительной документации, которой будет активно пользоваться эксплуатирующая организация и которая должна ей передаваться согласно требованиям законодательства и стандартов, являются рабочие чертежи. В свою очередь рабочие чертежи представляет из себя комплект рабочей документации с внесенными в него изменениями.
А в связи с тем, что ни одна стройка не может обойтись без изменений, при отсутствии их должной фиксации в рабочей документации, эксплуатация по такой документации может не иметь достаточно точных сведений о построенном объекте.
И если какие-то несоответствия могут привести к удорожанию эксплуатации, штрафам контролирующих органов, или к перебоям подачи обеспечивающих ресурсов, то несоответствия, связанные с безопасностью, могут привести к куда более серьезным последствиям, в особенности на объектах промышленности.
Кроме того, при отступлениях выполняемых работ от проектной и рабочей документации неизбежно возникают несоответствия объемов, состава работ, а также цены материалов от утвержденной сметной документации. И при отсутствии необходимых корректировок сметных расчетов подрядчик может подать, а заказчик оплатить работы с такими несоответствиями, что чревато административным наказанием и уголовными преследованиями подписавших акты о приемке выполненных работ.
Также в связи со сложностями корректировки рабочей документации внимание проверяющих чрезмерно направлено на другую часть исполнительной документации – исполнительные схемы, которые на данный момент стали больше инструментом фиксации объемов работ, чем фактического положения конструкций или сетей на местности, тем самым увеличивая бюрократию и коррупцию. В результате раздутых объемов «бумажной» работы увеличивается нагрузка на инженерно-технический персонал и снижается его эффективность.
Отсутствие должным образом оформленных изменений может также негативным образом повлиять не только на сроки и цену строительства, но и на успешный ввод объекта в эксплуатацию.
Действующее законодательство и стандарты по организации строительства, строительному контролю, сметному нормированию и сдачи объекта в эксплуатацию имеют множество условий, призванных обеспечить требования безопасности и достоверной оценки стоимости выполненных работ. Однако практика показывает недостаточность проработки вопросов как в части процессов согласования и внесения изменений, так и в части наличия инструментов обеспечения данных процессов в приемлемые сроки.
Целью исследования является анализ проблем длительности согласования и внесения изменений в рабочую документацию. Для реализации данной цели поставлены следующие задачи:
анализ законодательства, стандартов, а также существующей практики согласования и внесения изменений;
выявление проблем, связанных с процессом согласования и внесения изменений, а также их возможных причин;
изучение зарубежных подходов в вопросах согласования и внесения изменений в том числе в условиях цифровизации с выявлением принципиальных отличий с отечественной практикой;
формулирование выводов и предложений по совершенствованию требований отечественного законодательства и стандартов рассматриваемых дисциплин.
Вопросы внесения изменений в проектную и рабочую документацию рассматривались в работах А.И. Акшибарова, Г.Я. Зейниева, Д.А. Зырянова, Ю.А. Кропачевой, Н.С. Самофеева и др. Авторами достаточно подробно изучен и систематизирован порядок корректировки проектной и рабочей документации с повторным прохождением государственной экспертизы, а также отмечена центральная роль авторского надзора в данных вопросах. Однако необходимо отметить, что научным сообществом не уделено достаточно внимания проблемам согласования изменений в том числе с целью предотвращения остановки работ.
В настоящем исследовании отсутствует возможность использования таких точных методов как эксперимент, наблюдение и анализ статистических данных. По указанным причинам в основе исследования в части сбора данных был принят эмпирический метод с изучением литературы, документов, результатов деятельности. В части постановки проблем и анализа полученных данных, в том числе обобщения опыта был принят широкий спектр теоретических методов.
С этой целью при помощи диалектического метода наведены связи между рассматриваемой проблемой и такими процессами как проектирование, ценообразование, государственная экспертиза, закупки, контрактация, строительство, авторский надзор, строительный контроль, ведение исполнительной документации, расчеты с подрядчиком и государственный строительный надзор. Таким образом процесс согласования и внесения изменений в рабочую документацию рассмотрен в единой системе взаимосвязанных процессов.
Изучены специальная литература, документы и результаты практического опыта, а также законодательство и стандарты по указанным процессам. Также при помощи исторического метода рассмотрены изменения требований законодательства и стандартов, выявлены их тенденции с учетом внедрения в строительную отрасль цифровизации и технологий информационного моделирования. Отмечено влияние рыночных отношений и конкурентных принципов на рассматриваемые процессы.
Необходимо подчеркнуть, что многие действующие элементы отечественной системы проектирования и строительства берут свое начало еще со времен индустриализации страны 1929–1941 гг., проходившей при непосредственной помощи зарубежных компаний. Также самые значительные изменения в отрасли были вызваны переходом с плановой системы экономики на рыночные отношения, начатые в 90-х гг. прошлого века, во многом повторяя зарубежные системы и интегрируя их отдельные элементы.
При этом нельзя отрицать, что в целом североамериканская и европейская экономические системы, в том числе сферы строительства несколько столетий развивались в рыночных условиях, являются гармоничными в первую очередь для работы в конкурентной среде и поэтому лучше других подходит для сравнительного анализа.
В качестве источников данных использовались зарубежное законодательство, стандарты, а также специальная литература и типовые проформы контрактов в сфере строительства из открытых источников.
Несмотря на наличие схожих процессов в части строительства и проектирования основной проблемой анализа данных зарубежных источников оказалось частичное несоответствие терминологического аппарата и существенные различия как в применяемых инструментах обеспечения процессов, так и самих процессов. Как следствие, изначально отсутствовала возможность прямого сопоставления требований отечественного законодательства и стандартов, а также отдельных инструментов (элементов) их обеспечения с аналогичными требованиями и инструментами зарубежной практики.
Также с целью упрощения и обобщения вместо терминов «зарубежная система», указывающих на конкретные требования законодательства и стандартов конкретной страны или региона, в настоящей статье используются термины «зарубежная практика» и «зарубежные подходы», выделенные из совокупности требований как общепринятые.
При помощи методов абстрагирования и конкретизации из требований законодательства и стандартов были выделены ключевые принципы, ограничения, правила и формы, связанные с процессом согласования и внесения изменений, которые условно можно отнести к отечественной системе (практике).
Далее при помощи методов индукции и дедукции выделены и изучены аналогичные ключевые принципы, ограничения, правила и формы зарубежной практики, а также рассмотрена работа отдельных процессов в общей системе строительства. По результатам анализа отечественной системы и зарубежной практики выявлена разница в подходах.
Таким образом методом сравнения произведен комплексный анализ процессов, связанных с согласованием и внесением изменений в рабочую документацию через призму зарубежных подходов с целью выявления противоречий требований законодательства и стандартов, а также путей их разрешения.
Влияние изменений на бесперебойное производство работ и ведение исполнительной документации. Согласно требованиям п. 7 приказа Минстроя России от 16.05.2023 № 344/пр «Об утверждении состава и порядка ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства», п. 9.2.2 СП 48.13330.2019 Организация строительства (актуализированная редакция СНиП 12-01-2004), а также п. 4.8 СП 68.13330.2017 Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов. Основные положения (актуализированная редакция СНиП 3.01.04-87) основной частью исполнительной документации является комплект рабочей документации с внесенными в него изменениями.
Причин внесения изменений в проектную и рабочую документацию может быть множество, начиная от изменений действующего законодательства и заканчивая предложениями подрядчика. Все эти предложения как от подрядчика к заказчику, так и наоборот необходимо проверять, фильтровать и соответствующим образом оформлять.
При этом предлагаемые подрядчиком или вносимые заказчиком изменения могут иметь общую причину в виде непригодности технической (проектной) документации. Это в свою очередь может влиять на существенные условия контракта в части изменения сроков и цены контракта за счет дополнительных работ. По указанным причинам при рассмотрении любых изменений сторонами необходимо соблюдать требования ст. 709, 716, 743 и 744 ГК РФ, а также ч. 1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ.
Кроме того, несмотря на то что условиям ст. 754 ГК РФ предусмотрена возможность мелких отступлений от технической документации, законодательством не установлено его определения, что увеличивает соблазн подрядчика этим воспользоваться, тем самым увеличивая риски претензий участников строительства друг к другу.
«Крупными» отступлениями являются отклонения параметров объекта капитального строительства (ч. 7 ст. 52 ГрК РФ) или отступления от предусмотренных в технической документации показателей объекта строительства (ст. 754 ГК РФ). Такие отклонения требуют обязательного внесения изменений в проектную документацию с повторным прохождением государственной экспертизы и последующим внесением изменений в разрешение на строительство.
При этом большинство необходимых изменений находится где-то между вышеуказанными отступлениями и отклонениями, которые никак не классифицированы, а участники строительства не обеспечены в полной мере методическими материалами для правильного прохождения процедуры согласования.
Рассмотрим влияние необходимости внесения изменений в рабочую документацию на процессы производства работ и оформления исполнительной документации. В документации, фиксирующей факт произведенных работ, в первую очередь в актах освидетельствования скрытых работ необходимо указывать актуальную информацию о проектной, рабочей и другой документации. Многие проверяющие требуют указывать точные реквизиты таких документов, включая номер изменения и дату выпуска, либо дату утверждения рабочей документации «В производство работ». И при наличии несоответствий фактически выполненных работ рабочей документации проверяющие часто отказываются подписывать формы актов освидетельствования. Основание отказа — несоответствие выполняемых работ проектной и рабочей документации, что является нарушением большинства требований законодательства и стандартов в строительной сфере, в том числе требований п. 2 и 10 Положения о проведении строительного контроля, утвержденного постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 № 468, а также условий контракта. Без утвержденного изменения в рабочей документации подрядчик не имеет права выполнять работы, что ставит его в положение нарушителя, если он решит продолжить работы на свой страх и риск.
Более того, выполнив работы с отклонениями от рабочей документации подрядчик сталкивается со следующей проблемой, когда проверяющий отказывается подписывать акт освидетельствования с указанием выполнения работ в даты, когда еще не была предоставлена измененная и утвержденная рабочая документация. Иначе получится, что представитель строительного контроля заказчика не остановил выполнение несоответствующих работ и также нарушил законодательство.
В результате подрядчику после таких изменений часто не остается выбора, кроме как фальсифицировать исполнительную документацию, а именно акты освидетельствования и журналы, сдвигая в них даты производства работ, а также другую документацию на дату получения измененной рабочей документации, либо скрывать информацию о допущенных изменениях.
Вопросы внесения изменений в проектную, рабочую и сметную документацию достаточно изучены. Рассмотрим основные этапы, а также их особенности и проблематику, влияющие на сроки и результаты процесса внесения изменений.
Особенности согласования изменений. Для начала корректировок и проектной и рабочей документации со сметными расчетами необходимо решение. Вместе с тем для того, чтобы такое решение было принято, необходим многоступенчатый процесс согласований между множеством разных специалистов организаций-участников. По сути, весь процесс внесения изменений можно условно разделить на два этапа — согласование и, собственно, внесение изменений.
На первом этапе самым главным вопросом для заказчика является отсутствие превышения стоимости и сроков строительства. Таким образом, ответив на эти два вопроса, кроме возможности изменений по технической части, решение можно принять быстрее. Однако существует множество ограничений законодательства, прямо влияющих на саму возможность изменений.
Первым ограничением, которое возникает перед подрядчиком и заказчиком является требование ч. 7 ст. 95 Закона № 44-ФЗ, согласно которому предлагаемые изменения должны иметь улучшенные качественные, технические и функциональные характеристики в сравнении с проектом.
При этом согласно требованиям описания объекта закупки ст. 33 Закона № 44-ФЗ, к чему также относится и проектная документация, должны указываться функциональные, технические, качественные и эксплуатационные характеристики. Указывать товарные знаки (торговые наименования) разрешается при сопровождении такого указания словами «или эквивалент».
Законодательство рассматривает термин «эквивалент» как синоним «аналога». Согласно пункту 3.1 ГОСТ Р 51725.17.1-2016 аналогом является то, что представляет собою подобие чего-либо, соответствие какому-либо предмету, явлению, понятию. И при изменении технических характеристик, пусть даже в лучшую сторону материал может перестать быть аналогом (эквивалентом).
Таким образом для исполнения антимонопольного законодательства и принципов конкуренции требованиями описания объекта закупки ст. 33 Закона № 44-ФЗ изначально задается возможность участникам строительства подбирать соответствующие торговые наименования материалов под заданные технические характеристики. А так как в проектной и рабочей документации уже указаны торговые наименования, из которых собраны коммерческие предложения для конъюнктурного анализа и далее указаны в сметной документации, подбор другого торгового наименования под указанные технические характеристики рассматривается как замена на аналог.
Но затем требование ч. 7 ст. 95 Закона № 44-ФЗ прямо запрещает использование аналогов. И, наконец, постановлением Правительства РФ от 04.04.2022 № 579 «Об установлении особенностей внесения изменений в проектную документацию и (или) результаты инженерных изысканий, получившие положительное заключение государственной экспертизы, в том числе в связи с заменой строительных ресурсов на аналоги, особенностей и случаев проведения государственной экспертизы проектной документации» снова разрешено использование аналогов. Такие коллизии в законодательстве увеличивают трудоемкость и сроки согласований, а также увеличивают споры и риски предъявления претензий контролирующими органами.
Так или иначе, при согласовании многочисленных замен проектных материалов на аналоги данный вопрос стоит наиболее остро. С этой целью подрядчик обычно готовит таблицу с указанием таких характеристик и обоснованием возможности замены.
Кроме того, при закупках немонтируемого оборудования заказчику необходимо учитывать требования о национальном режиме (ст. 14 Закона № 44-ФЗ, постановления Правительства РФ от 30.04.2020 № 616 и № 617), а также требования о мерах стимулирования производства радиоэлектронной продукции (постановление Правительства РФ от 10.07.2019 № 878), что в большинстве не исполняется на стадии проектирования и далее может повлечь за собой необходимость замены.
Следующим немаловажным вопросом замены материалов является необходимость корректировки сметной стоимости не только в части состава и объемов работ, но и цен материалов, отсутствующих в сметных сборниках. Несмотря на то, что цена материала является присвоенной характеристикой, в отличие от постоянных характеристик качества согласно п. 3.10.2 ГОСТ Р ИСО 9000-2015 контролирующие органы могут усмотреть в более низкой стоимости предлагаемого к замене материала без корректировки сметных расчетов умысел подрядчика в необоснованном обогащении за счет возникшей экономии. Данная проблема связана в первую очередь с тем, что мы все еще не можем обеспечить отрыв цены от указанных в проектной и сметной документации торговых наименований, привязавшись напрямую к техническим характеристикам в соответствии с требованиями описания объекта закупки ст. 33 Закона № 44-ФЗ.
Здесь могла бы помочь смета контракта посредством обезличивания единичных расценок, в результате чего проще применить эквиваленты (аналоги). Однако множество проблем при укрупнении единичных расценок в комплексы и отсутствие прозрачности при использовании сметы контракта только увеличили желание недобросовестных подрядчиков воспользоваться этим[1]. К тому же письмами Росстата от 31.05.2005 №01-02-9/381 и Минрегиона России от 21.08.2009 №27335-ИП/08 разъяснялось, что при заключении контрактов с твердой (фиксированной) ценой графа кода расценки в акте о приемке выполненных работ по форме КС-2 не заполняется. Таким образом решение проблемы с обезличиванием расценок для расчетов по твердой цене уже было, однако на практике не получило широкого распространения.
Возможно, требование ч. 7 ст. 95 Закона № 44-ФЗ с улучшением технических характеристик при замене проектных материалов или работ является единственным решением проблемы необходимости дальнейшего пересмотра сметной стоимости с повторным прохождением государственной экспертизы, а также в принципе барьером для каких-либо изменений. Улучшаем технические характеристики — значит, предлагаемые к замене материалы точно не будут дешевле, и далее подрядчик не положит образовавшуюся экономию себе в карман. С другой стороны, цена такого решения оказалась слишком высока. Мы получили множество других проблем, связанных с невозможностью функционирования принципов конкуренции и невозможностью обеспечения бесперебойности строительства при согласовании и внесении изменений.
Здесь указание о применении материала, оборудования, или выполнения работ с качеством и другими характеристиками не ниже указанной в проектной документации, могло бы обеспечить необходимую гибкость при разработке рабочей документации и, при необходимости, согласовании изменений.
Таким образом первая стадия согласования является важным этапом решения заказчика о возможности внесения изменений. Но в связи с тем, что законодательством не предусмотрено никакого промежуточного документа, фиксирующего факт решения до выдачи откорректированной и утвержденной рабочей документации, подрядчик обязан либо остановить работы, либо может далее получить отказ в подписании актов освидетельствования в фактически производимые сроки.
Поэтому на практике все же пользуются промежуточным документом в целях легитимизации еще не внесенных изменений, что дает хоть какое-то основание для производства работ без необходимости его остановки и возможность фиксации данного факта в исполнительной документации.
Такими промежуточными документами часто выступают письма-согласования от заказчика и проектировщика, а также журнал авторского надзора.
Учетные листы последнего чаще всего используется на практике, хотя его форма не предусмотрена для таких целей. При согласовании только лишь в журнале авторского надзора, основным нарушением является отсутствие подписи уполномоченного представителя заказчика, а также подписание представителем авторского надзора, неправомочным на такие действия. Специалист, который вносит изменения от проектировщика обязан иметь должность главного инженера проекта и состоять в национальном реестре специалистов НОПРИЗ в соответствии с требованиями ст. 55-1 ГрК РФ.
Письма же, хоть и имеют большую в сравнении с журналом авторского надзора юридическую значимость и уверенность в правильности проведенной процедуры, однако они могут передаваться по цепочке руководителей высшего и среднего звена по большому кругу организаций-участников (подрядчик — заказчик — проектировщик — заказчик — подрядчик) от нескольких дней до нескольких недель и часто не обладают необходимой оперативностью.
Также одним из инструментов согласования изменений является протокол технического совета заказчика, который позволяет принимать решение коллективно. Однако при этом данный протокол часто является лишь итоговым документом, фиксирующим внесенные изменения в рабочую документацию, что не дает никакой оперативности процедуре согласования. Кроме того, технический совет, проводимый заказчиком, отвлекает специалистов служб заказчика и проектировщика на время его проведения. В случае же рассмотрения именно на техническом совете без предварительного рассмотрения специалисты просто не имеют достаточного времени для оценки правильности представленных материалов согласований.
На рис. 1 представлен укрупненный процесс согласования и внесения изменений в проектную, сметную и рабочую документацию.
Рис. 1. Процесс согласования и внесения изменений в проектную и рабочую документацию
Необходимость внесения изменений может выявиться как при входном контроле рабочей документации, так и в процессе выполнения строительно-монтажных работ. Но в любом случае наиболее важной характеристикой успешного завершения строительства является его бесперебойность и наличие оборотных средств у подрядчика. И самым коротким путем продолжения производства работ с изменениями является получение решения заказчика о согласовании (на рисунке выделен зеленым). Сроки получения такого решения о согласовании при оперативном реагировании могут составлять всего 1–2 дня. И уже далее можно корректировать рабочую и сметную документацию для последующего заключения дополнительного соглашения и оплаты подрядчику за выполненные работы, при условии отсутствия необходимости корректировки проектной документации. При этом сметную документацию заказчик имеет право утвердить без прохождения повторной государственной экспертизы, взяв ответственность на себя, что часто и производится при несущественных изменениях.
При этом, кроме самой технической возможности изменений, а также вопроса о цене и сроках для принятия такого решения необходимо также уточнить следующее:
являются ли технические характеристики предлагаемых к замене материалов улучшенными в сравнении с проектными;
меняется ли состав работ или их объемы;
нужна ли корректировка проектной документации с повторным прохождением государственной экспертизы, или с экспертным сопровождением;
за чей счет будут производиться корректировки?
Однако в связи с тем, что первый этап согласований никак не стандартизирован и не формализован, множество требований законодательства в части оформления изменений либо нарушаются, либо часть таких изменений просто скрываются подрядчиком и выдается за работу в соответствии с проектной и рабочей документацией с последующей оплатой по ставшим, таким образом, недостоверным сметным расчетам.
С изменениями СП 246.1325800.2023 из основных задач и функционала авторского надзора убрали упоминания о содействии внесению изменений в проектную и рабочую документацию, а также согласование замен, оставив лишь контрольно-надзорную функцию. Если заказчик заключит контракт с такими условиями, то данное решение лишает строительство единственного на данный момент инструмента оперативного согласования изменений в журнале авторского надзора, что, либо увеличит разрывы в производстве работ, либо вынудит участников строительства нарушать требования законодательства и стандартов, продолжая работы, не дождавшись выхода откорректированной рабочей документации.
Особенности внесения изменений в рабочую документацию. Проектирование представляет собой двухстадийную систему, поэтому любые изменения также производятся по двухконтурному принципу. Если изменения не затрагивают проектную документацию — корректироваться может только рабочая документация. При затрагивании изменениями проектной документации — корректируется также и она с последующим прохождением государственной экспертизы.
И одной из проблем, с которой сталкивается заказчик, когда хочет откорректировать рабочую документацию, — это невозможность при этом не затронуть проектную документацию с необходимостью последующего прохождения государственной экспертизы. Данная проблема возникает в связи с характером системы ценообразования и невозможности проверки сметных расчетов на достоверность по проектной документации, выполненной в рамках требований постановления Правительства РФ 16.02.2008 № 87. По данным причинам проектную документацию разрабатывают сразу в объеме рабочей документации, по сути «зеркаля» два документа несколько разного функционала, сводя на нет смысл двухстадийного проектирования.
Кроме того, на данный момент для органов государственного строительного надзора (далее — ГСН) только утвержденная проектная и (или) рабочая документация является основанием для производства работ. В противном случае если данный факт будет выявлен — и подрядчик, и заказчик могут получить предписание с административным взысканием.
Однако даже без корректировки проектной документации длительность корректировки листов рабочей документации со всеми необходимыми согласованиями и утверждением составляет от одной до нескольких недель. Такие сроки не могут являться приемлемыми, тем более необходимость внесения изменений в строительстве возникает постоянно.
Следует также отметить отсутствие какой-бы то ни было системы контроля соответствия рабочей документации факту выполненных работ с учетом всех согласованных изменений на сдачу объекта в эксплуатацию.
Особенности внесения изменений в проектную документацию. Проектная документация является также инструментом для прохождения этапа оценки соответствия в форме государственной экспертизы в первую очередь на безопасность согласно требованиям ст. 39 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Поэтому при оценке изменений рабочей документации заказчику необходимо определиться с необходимостью повторного прохождения государственной экспертизы проектной документации. Согласно требованиям ч. 7 ст. 52 и ч. 38 и 39 ст. 49 ГрК РФ множество изменений, не влияющих на безопасность и цену, можно не проводить через данную процедуру. При этом форма оценки соответствия изменений предполагает кроме повторного прохождения государственной экспертизы также и экспертное сопровождение, что сокращает сроки получения результата приблизительно с 1,5–2 месяцев до 3–4 недель, но также не является приемлемым в части разрешения работ с фиксацией данного факта в исполнительной документации.
По указанным причинам корректировка проектной документации с экспертным сопровождением, и тем более с повторной государственной экспертизой является для заказчика одной из самых нежелательных и в то же время самых распространенных ситуаций. На практике же изменения копятся месяцами с тем, чтобы по возможности один раз зайти с ними на государственную экспертизу.
Вместе с тем некоторые специалисты заказчиков в первую очередь из-за недопонимания как всех ограничений, так и всех возможностей с тем, чтобы не брать на себя лишнюю ответственность требуют от подрядчика корректировку проектной документации с повторной государственной экспертизой на любые необходимые отклонения. Это еще более усугубляет и без того сложную ситуацию с внесением изменений и мотивирует подрядчика скрывать факты таких изменений.
Поэтому две крайности — согласование всех изменений, предложенных подрядчиком, или отправка его на экспертизу с любыми изменениями, наиболее распространены и нуждаются в государственном регулировании через законодательство, стандарты и другие инструменты, которые могли бы помочь пройти процедуру правильно и быстро.
С 01.09.2016 ст. 482 ГрК РФ был предусмотрен механизм модификации проектной документации, по которому вместо повторного прохождения государственной экспертизы выдавалось заключение о модификации проекта. Однако он не получил своего развития и 04.08.2018 с очередными изменениями в ГрК РФ был упразднен.
При этом назначение ответственным за решение о влиянии на безопасность предлагаемых изменений в проектную документацию периодически пересматривалось. На данный момент решение принимает застройщик (технический заказчик) по представлению проектировщика.
Также необходимо отметить, что ранее дополнительным подтверждением служило заявление проектировщика о подтверждении соответствия изменений, внесенных в проектную документацию, получившую положительное заключение экспертизы проектной документации, требованиям ч. 38 ст. 49 ГрК РФ (информационное письмо Минстроя России от 14.09.2019 № 34072-ДВ/08).
Однако с внесением очередных правок в ч. 13 ст. 52 и ч. 3 ст. 54 ГрК РФ изменения в рабочую документацию признаются частью проектной документации, т.е. по ч. 38 ст. 49 ГрК РФ можно обойтись корректировкой только рабочей документации. При этом данные изменения должны быть направлены в течение 10 дней в орган ГСН при необходимости его осуществления. Такая процедура показала себя эффективным инструментом отслеживания всех изменений органом ГСН. Однако практика показала, что мнение специалистов ГСН касательно внесенных изменений только в рабочую документацию, или в так называемые листы авторского надзора без корректировки проектной документации и повторного прохождения государственной экспертизы, часто расходится с уже проведенной и оплаченной работой заказчиком. После чего орган ГСН также нередко инициирует прокурорскую проверку. Поэтому с данными возможностями, предоставляемыми таким механизмом, увеличивается также и ответственность за негативные последствия таких решений.
Конечно, риски ошибочного принятия решения по отсутствию необходимости корректировки проектной документации и повторного прохождения государственной экспертизы при решении заказчика о согласовании изменений остаются. Однако при рассмотрении предложения на изменение всеми необходимыми специалистами по четко разработанной процедуре или регламенту[1] такие риски можно существенно снизить.
Особенности внесения изменений в сметную документацию. Корректируются сметные расчеты в соответствии с п. 186–189 Методики определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Российской Федерации, утвержденной приказом Минстроя России от 04.08.2020 №421/пр. При необходимости корректировок заказчик обязан провести черту между выполненными работами (закрытыми формами актов о приемке выполненных работ) и работами, которые будут корректироваться. Производится это с целью исполнения требований п. 45.12 постановления Правительства РФ от 05.03.2007 №145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации результатов инженерных изысканий», согласно которым выполненные работы остаются в ценах заключенного контракта (прошедшей государственной экспертизы), а подвергшиеся изменению — разрабатываются в ценах, на момент прохождения повторной экспертизы. Для этого часто требуется остановить работы, что также является излишним препятствием в производстве работ.
Также при замене материалов, отсутствующих в сметных сборниках, требуется заново собрать коммерческие предложения для конъюнктурного анализа цен, на что уходит множество ресурсов как со стороны исполнителей, так и со стороны проверяющих.
Далее, чтобы иметь возможность оплатить работы по откорректированной и утвержденной сметной документации требуется обязательное заключение дополнительного соглашения с подрядчиком.
Из вышеизложенного можно сделать выводы, что в большинстве случаев для согласования изменений технической части требуется меньше времени, чем для корректировки и утверждения сметных расчетов. А при начале работы со сметой контракта согласно приказу Минстроя России от 23.12.2019 №841/пр далее требуется корректировать также и ее. Более того, из-за характера отечественного ценообразования после внесения изменений в проектную и (или) рабочую документацию в большинстве случаев нельзя просто изменить объемы работ и цены позиции сметы контракта, собранной из нескольких единичных расценок локального сметного расчета. Таким образом, применение сметы контракта не освобождает участников строительства от необходимости корректировки сметных расчетов, на что уходит еще больше ресурсов инженерно-технических работников.
Поэтому именно корректировка сметных расчетов становится тем главным препятствием, которое возникает перед каждым желающим внести даже несущественные изменения, не влияющие практически ни на что, кроме цены.
В законодательстве, стандартах и в типовых контрактах отсутствуют четкие механизмы и инструменты согласования. По этим причинам большинство изменений в строительстве на государственном заказе так и остается в серой зоне, а подрядчик не получает справедливого вознаграждения за многие дополнительные работы. В связи с вышеизложенным отсутствует какая-либо возможность собрать статистические данные и оценить степень влияния изменений на сроки и цену строительства. Также невозможно оценить достаточность установленного нормами размера запасов на непредвиденные расходы, которые должны покрывать необходимые изменения.
Ответственность по разработке рабочей документации и внесение изменений. В сводном сметном расчете не предусмотрено средств на корректировку проектной, сметной и рабочей документации. Поэтому заказчик часто не имеет возможности вносить какие-либо изменения, не говоря уже о необходимой оперативности их проведения. По этим же причинам условиями контракта заказчик часто закладывает изначально неисполнимые сроки проведения входного контроля рабочей документации и, соответственно, сметной документации, с выдачей замечаний с тем, чтобы далее лишить подрядчика права ссылаться на некачественную техническую документацию согласно требованиям ст. 716 и 743 ГК РФ.
В результате корректировки часто выполняет подрядчик за счет собственных средств от лица заказчика и проектировщика, либо по трехстороннему контракту. При этом корректировать документацию, которую разрабатывал другой, всегда сложнее и дороже. Кроме того, это накладывает определенные риски на заказчика в связи с тем, что подрядчик при этом всегда будет стараться учесть свой интерес, который может идти в разрез с законодательством, в особенности в части замен материалов и корректировки сметных расчетов. Вместе с тем заказчик, за неимением выбора, вынужден такие риски принимать.
Использование технологий информационного моделирования (далее — ТИМ) способно значительно сократить объем необходимых изменений, связанных с коллизиями смежных разделов и другими ошибками состава и объемов работ, вызванными слабой детализацией, а также может сократить сам процесс внесения изменений.
Однако широкому внедрению ТИМ препятствуют не только отсутствие концептуально выстроенных требований законодательства, государственного стимулирования, несовершенства стандартов, недостаток обученного персонала и других проблем, присутствующих также и за рубежом[1]. Некоторые эксперты отмечают также не свойственные зарубежному опыту трудности, связанные с внедрением ТИМ, как, например, проектирование по двухстадийной системе[2]. Проектировщику легче сразу разработать модель с уровнем детализации LOD 400, также как он поступает с проектной документацией, разрабатывая ее в объеме рабочей документации. И далее проблем с достоверностью сметных расчетов, выполненных по такой модели (документации) просто не возникнет.
Проблемы с внесением изменений остаются и при проектировании с применением ТИМ, где в соответствии со стандартом СП 301.1325800.2017 подрядчик должен вносить все изменения в 3D-модель, также бесплатно. По этим же причинам внедрение ТИМ в части использования 3D-модели можно заметить пока лишь на коммерческих объектах с использованием EPC/EPCM-контрактов по способу строительства «проектируй-строй» (Design-Build — DB)[3], где прямой контракт подрядчика с проектировщиком дает возможность беспрепятственно корректировать модель разработчиком.
Однако сам по себе такой способ строительства уже предполагает более низкий объем изменений в связи с более тесным сотрудничеством подрядчика с проектировщиком и, соответственно, более низкий уровень превышений стоимости строительства в сравнении с классическим типом строительства «проектирование-конкурс-строительство» (Design-Bid-Build — DBB). При этом необходимо также учесть, что контракты EPC/EPCM, заключаемые в основной массе с паушальной суммой, реализуются быстрее, но и дороже приблизительно на 30% именно из-за принятых подрядчиком более высоких рисков.
Исходя из вышеизложенного можно заключить, что оперативность внесения изменений в рабочую документацию зависит в первую очередь от контрактных отношений заказчика с разработчиком. Таким образом отечественный государственный заказ с принятой моделью разработки рабочей документации проектировщиком испытывает значительные трудности с ее корректировками при классическом строительстве, в том числе с использованием ТИМ. Рассмотрим зарубежные подходы в части разработки проектной и рабочей документации при классическом строительстве, которые принципиальным образом влияют и на процесс внесения изменений и на работу с ТИМ.
Разработка рабочей документации подрядчиком и проектное сопровождение. В зарубежной практике существуют аналогичные требования к описанию объекта закупки с запретом указания товарных знаков (торговых наименований) в проектной документации, а также аналогичная двухстадийная система проектирования. Однако рабочую документацию на возмездной основе разрабатывает не проектировщик, а именно подрядчик, выполняющий строительно-монтажные работы. Этим участники строительства, кроме всего прочего, исполняют требования описания объекта закупки, согласовывая торговые наименование материалов в соответствии с заданными техническими характеристиками, указанными в технических спецификациях, обеспечивая принципы конкуренции между поставщиками.
Поэтому большинство потенциальных согласований производится в рабочей документации заранее, до начала производства соответствующих работ, не останавливая их, и не ставя подрядчика в положение нарушителя. Здесь разработка как рабочей документации, так и строительной модели с уровнем детализации LOD 400 и ее корректировка до уровня LOD 500 подрядчиком на возмездной основе дает необходимую оперативность корректировок.
Таким образом рабочую документацию по согласованию с заказчиком и проектировщиком корректирует подрядчик, а проектную документацию по необходимости — проектировщик. При этом подбор торговых наименований материалов под заданные технические характеристики за рубежом не считается заменой на аналоги. Соответственно корректировка сметы в части цены таких материалов, а также условие об обязательном улучшении характеристик, не требуется. Кроме того, к качеству и степени детализации рабочей документации, разработанной по месту и при тесном сотрудничестве со строителями, всегда будет меньше претензий от последних.
Следует отметить, что возможность разработки рабочей документации подрядчиком уже находит свое отражение в некоторых отечественных стандартах типа ГОСТ Р 58442-2019, а также практикуется на государственном заказе как прямо, с возмездным возмещением затрат на проектные и изыскательские работы, так и косвенно, за счет собственных средств с разработкой конструкций металлических декатировочных (КМД) и проекта производства работ (ППР) на огнезащиту.
Также важно отметить слабое место в любом согласовании и внесении изменений в виде отсутствия полноценного участия проектировщика на стадии строительства. При этом функционал авторского надзора по осуществлению строительного контроля перетягивает ресурс от функционала по согласованию и внесению изменений в проектную и рабочую документацию. Проектировщик часто отказывается от ведения авторского надзора, а на 0,2% от глав 1–9 сводного сметного расчета согласно п. 173 приказа Минстроя России от 04.08.2020 № 421/пр найти проектировщика для корректировок проблематично.
Также следует упомянуть и о размере выделяемых средств на услуги технического заказчика. Методика определения затрат на осуществление функций технического заказчика принята приказом Минстроя России от 02.06.2020 № 297/пр и пока не имеет указаний по размеру выделяемых средств, поэтому возникают трудности с их обоснованием и включением в сводный сметный расчет. На государственном заказе в США согласно параграфу 15.404-4 Положения о федеральных закупках США (Federal Acquisition Regulation — FAR[1]) размер средств на услуги технического заказчика (Architect/Engineer — A/E), включая проектирование, может составлять от 6 до 15% от предполагаемой стоимости строительства. Проектировщик же часто работает в команде заказчика с почасовой оплатой, либо по отдельному договору до конца строительства, на что оставляют 20–30% от стоимости проектных работ. Соответственно проблем с поисками источников финансирования корректировок не возникает.
Предлагаемая модель согласования и внесения изменений в рабочую документацию с учетом ее разработки подрядчиком, выполняющим строительно-монтажные работы изображена на рис. 2.
Рис. 2. Процесс согласования и внесения изменений в рабочую документацию с учетом ее разработки подрядчиком
Данная модель не нуждается так остро в согласовании изменений в рабочей документации так как разработка последней с установлением торговых наименований (марок) материалов производит подрядчик до начала соответствующих работ. Поэтому любые корректировки в рамках проектной документации производятся оперативнее. Однако при разработке рабочей документации у подрядчика могут возникнуть вопросы к проектной документации, по результатам ответа на которые часто требуется корректировка и проектной документации, и смет. Данный механизм через начисление штрафов и пени проектировщику за не вовремя отвеченные запросы на информацию (Requests for information — RFI) может положительно повлиять на качество проектирования даже без внедрения дорогостоящих ТИМ.
Необходимо также отметить зарубежную систему корректировки и проверки рабочей документации на сдачу. Процедура предварительного нанесения изменений «пометки красными линиями» (Red line mark-up) перед выпуском финального комплекта исполнительных чертежей «Как построено» (As-built drawings), или записей чертежей (Record drawings), а также контроля соответствия документации согласованным изменениям позволяет получить эксплуатации документацию, максимально приближенную к фактически выполненным работам[1]. И большинство зарубежных программных продуктов САПР имеют модули для обеспечения указанных процедур.
BIM-проектирование за рубежом просто повторяет проектирование с разработкой рабочей документации или 3D-модели на стадии строительства подрядчиком. Отечественный же подход в проектировании с разработкой рабочей документации проектировщиком не позволяет реализовать многие процессы, связанные с принципами конкуренции, а также вступает в противоречие с системой ТИМ-проектирования, где строительную модель обязан разрабатывать подрядчик так же, как это принято в зарубежной практике.
Многими зарубежными исследованиями доказано значительное влияние изменений на увеличение сроков и цены строительства, а также их сокращение за счет внедрения BIM-технологий[2]. Обратимся к зарубежному опыту в данном вопросе, где решение о согласовании изменений формализовано в типовых контрактах.
Форма решения о согласовании. Формализация процедуры согласования изменений предусмотрена в типовых контрактах, разработанных такими объединениями, как Американский институт инженеров (American Institute of Architects — AIA), Комитет по совместной контрактной документации инженеров (Engineers Joint Contract Documents Committee — EJCDC), Ассоциация генеральных подрядчиков Америки (General Contractors of America — AGC), FIDIC, Арбитраж по совместным контрактам (Joint Contracts Tribunal — JCT), Институт инженеров-строителей (Institution of Civil Engineers — ICE) и др.[1]
В части инструментариев согласования изменений в зарубежной практике применяются два вида документов, фиксирующих решение о согласовании изменений — ордер на изменение (Work change order, Field order, Construction change order — CCO) и директива на изменение (Construction change directive — CCD). Формы документов не устанавливаются государством, однако они нашли свое место в классификаторе MasterFormat 2016.
Юридические последствия двух документов сильно различаются. Ордер на изменение — это согласованный всеми сторонами документ, который предусматривает также изменения графика работ и цены контракта, вызванные изменениями в проектной документации. Когда заказчик и подрядчик не могут договориться об изменениях, заказчик может выдать подрядчику директиву на изменение, которая предписывает подрядчику безусловно выполнить изменение. Далее заказчик решает вопрос о размере компенсации за работы, вызванные директивой. Детали процедур внесения изменений при помощи ордеров и директив раскрыли в своих трудах такие авторы, как J.J. O’Brien[2], M.T. Callahan[3], E.R. Fisk и W.D. Reynolds[4].
Также за рубежом часто используется форма запроса (Request) или предложения (Proposal) на внесение изменений, которая может одновременно нести и ответ на него. Такой документ создается по принципу построения «чек-листа», где для части сведений необходимо проставить лишь отметки напротив предлагаемых вариантов ответов, а также включить в него всех необходимых по процедуре специалистов, заменяя таким образом протокол технического совета. Такой документ может обрести функционал не просто согласования, но и дорожной карты одной из самых сложных процедур в строительстве. В результате можно добиться ускорения процедуры согласования и разрешения последующих работ. В отечественной практике на коммерческом строительстве подобные формы запросов на внесение изменений (ЗВИ) уже показали свою эффективность в части обеспечения оперативности проведения согласований.
Также одной из проблем, тормозящей процесс согласования, является длительность переписок между участниками строительства, когда запрос передается по цепочке руководителей высшего и среднего звена, на что часто уходят дни, или даже недели, что особенно характерно для работы на стройках государственного заказа. Здесь можно отметить зарубежный инструмент передачи документации специальными сопроводительными файлами (Transmittal), которые позволяют исполнителям получать и передавать запросы без задержек за счет указания всех необходимых адресатов, вплоть до отдела[1].
В результате проведенного комплексного анализа процесса согласования и внесения изменений в рабочую документацию в единой системе взаимосвязанных процессов было выявлено множество проблем, препятствующих нормальной работе в приемлемые сроки.
Также через сравнение отечественной системы и ее отдельных элементов с аналогичными зарубежными были обоснованы причины указанных проблем в виде несогласованности требований межведомственных нормативных правовых актов и стандартов между собой, а также отсутствие некоторых элементов, обеспечивающих исполнение принципов конкуренции и оперативного согласования изменений.
Возможными причинами образования указанных коллизий можно назвать отсутствие общей концепции или стратегии развития отрасли в период перехода с плановой на рыночную систему экономики.
Варианты решения проблем существующих процессов и ожидаемый эффект представлены в табл. № 4.
Предлагаемые варианты решений проблем рассматриваются автором как одни из возможных и в то же время простых и не затратных в исполнении путей не только сокращения сроков согласования и внесения изменений, но повышения эффективности строительства в целом.
Кроме того, слабым звеном в согласовании и внесении изменений в рабочую документацию является вопрос несовершенства системы ценообразования и расчетов с подрядчиком, что является предметом перспективных исследований с учетом зарубежного опыта[1][2].
Список литературы
Акшибаров А.И., Ковалева Л.В. Повторное прохождение экспертизы проектной документации после внесения в нее изменений // Материалы секционных заседаний 59-й студенческой научно-практической конференции ТОГУ. Хабаровск: Изд-во ТОГУ, 2019. Т. 2.
Белецкий Д.А. Институт авторского надзора в советский период: историко-правовой анализ // Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2023. № 4 (102).
Зейниев Г.Я. Предложение о создании комиссии застройщика с целью корректировки проектно-сметной документации (в порядке обсуждения) // Промышленное и гражданское строительство. 2022. № 10.
Зырянов Д.А., Коркишко А.Н. Корректировка сметной, проектной и рабочей документации // Проблемы инженерного и социально-экономического образования в техническом вузе в условиях модернизации высшего образования — 2019. Материалы Х Международной научно-методической конференции. Тюмень: ТИУ, 2019. Т. 2.
Карпушкин А.С. Регламент по согласованию изменений и отступлений от проекта (рабочей документации) без повторного прохождения государственной экспертизы технической части // Телеграмм-канал «Умный сметчик» (архив URL: https://disk.yandex.ru/d/XQeCOxDZZ4hHTA). URL: https://t.me/niisforg_gruppa_cenoobrazovaniye (дата обращения 13.05.2024).
Карпушкин А.С. Зарубежные подходы проектирования, ценообразования и закупок в строительстве как рыночные механизмы обеспечения конкуренции // Сметно-договорная работа в строительстве. 2022. № 6.
Карпушкин А.С. Контроль технической документации и сроков ее передачи в строительстве // Делопроизводство. 2022. № 3.
Карпушкин А.С. Совершенствование способа проектирования при конкурентном выборе подрядчика на примере зарубежных подходов // Известия Тульского государственного университета. Технические науки. 2021. Вып. 10.
Кропачева Ю.А. Корректировка сметной документации ПД и РД // Проблемы инженерного и социально-экономического образования в техническом вузе в условиях модернизации высшего образования — 2018. Материалы IХ Международной научно-методической конференции. Тюмень: ТИУ, 2018.
Лапыгин А.А. Семь раз запроектируй - один раз проверь: где и какие экспертизы проекта наиболее эффективны? // Геоинфо. 2021. № 1.
Самофеев Н. С., Гареева З.А. Современное обеспечение эффективного управления реализации авторского надзора в проектных организациях // Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ». 2017. Т. 9. № 3.
Талапов В.В. Анализ опыта внедрения информационного моделирования в Великобритании // Баландинские чтения. 2019. Т. 14. № 1.
Цопа Н.В., Карпушкин А.С. Исследование основных проблем расчетов по смете контракта в строительстве и пути их решения // Экономика строительства и природопользования. 2022. № 3 (84).
Цопа Н.В., Карпушкин А.С., Халилов А.Э. Совершенствование системы ценообразования при бюджетном финансировании строительства на примере зарубежных подходов // Экономика строительства и природопользования. 2021. № 3 (80).
Callahan M.T. Construction Change Order Claims. 4nd ed. Wolters Kluwer. 2019. 1140 p.
El-adaway I., Fawzy S., Allard T., Runnels A. Change Order Provisions under National and International Standard Forms of Contract // Journal of Legal Affairs and Dispute Resolution in Engineering and Construction. 2016. Vol. 8. Is. 3.
Federal Acquisition Regulation. URL: https://www.acquisition.gov/browse/index/far (дата обращения: 13.05.2024)
Fisk E.R., Reynolds W.D. Construction project administration. 9th ed. Pearson Education. Inc. Prentice Hall. New Jersey, 2010. 415 p.
Hanna A.S., Iskandar K.A. Quantifying and Modeling the Cumulative Impact of Change Orders // Journal of Construction Engineering and Management. 2017. Vol. 143. Is. 10.
O’Brien J.J. Construction change orders: Impact, Avoidance, Documentation. McGraw-Hill. New York, 1998. 400 p.
Shrestha P.P., Fathi M. Impacts of Change Orders on Cost and Schedule Performance and the Correlation with Project Size of DB Building Projects // Journal of Legal Affairs and Dispute Resolution in Engineering and Construction. 2019. Vol. 11. Is. 3.
